Фінансові провали української демократії

Демократія примушує робити чи не найскладніше у житті – вибір, який не приносить розради тим, хто мріє про владу освіченого й мудрого правителя, "батька нації". Водночас вона дає шанс створювати владу своїми діями, своєю участю, своїми грошима. Дехто так і робить.

 

Українська проблема полягає не тільки в тому, що політику визначають ресурсні внески небагатьох декотрих, але й прихований характер такої підтримки. Фінансові аспекти політичної діяльності залишаються непрозорими, а відносини між суспільством і партіями – недовірливими.

 

Наразі маємо розпал виборчої кампанії, але інформація про те, як можна підтримати партію фінансово, хто в пулі утримувачів партії, як і на що вона витрачає кошти, оповита мороком таємниці.

 

Надходження коштів

 

Потенційно, фінансово (безготівково) підтримати партію можна через постійний рахунок партії та у період виборів - через виборчий фонд. Однак дізнатися, куди слід перерахувати кошти, непросто. Лише 3 із 22 партій (говоримо про ті, які подали свої списки) - "Батьківщина", "Собор" і УНА - вмістили на своєму сайті інформацію про те, що вони потребують такої підтримки: вказано номер рахунку виборчого фонду, документи, необхідні для здійснення внеску, і граничний дозволений обсяг внеску. На сайтах ще 4 партій ("Свобода", "Зелена планета", УДАР, "Україна – вперед!") є інформація про постійний рахунок партії.

 

Не виключено, що партії подають інформацію про реквізити виборчого фонду в друкованих ЗМІ. Також одноразово її поширює ЦВК. Але це не спростовує факт, що українські партії не надто переймаються пошуками "малих" коштів та масованих залежностей. Практика показує, що політичним силам легше і вигідніше працювати з небагатьма неклопітними замовниками їхніх послуг, аніж перейматися створенням стійких широких мереж підтримки.

 

По-перше, виборчий фонд є тимчасовим засобом накопичення та розрахунків, а рахунок партії – постійним. По-друге, на одноразовий внесок від фізичної особи у виборчий фонд встановлено обмеження - 440 тисяч 800 гривень (400 мінімальних зарплат), а на партійний рахунок можна покласти стільки грошей, скільки потрібно. За цього ці гроші стають "власними коштами партії" і не підлягають обмеженням за сумою та кількістю перерахувань у виборчий фонд. Тому, за потреби, зручніше прокачувати гроші у виборчий фонд з партійного рахунку. Така ситуація сполучених посудин а) по суті позбавляє смислу встановлене законом про вибори обмеження на одноразовий внесок від громадянина у виборчий фонд, б) позбавляє смислу вимоги прозорості до виборчих фондів, накладені на них тим же законом.

 

Інший, найбільш поширений і прийнятний, спосіб надання коштів – готівкою. Надання таких коштів напряму не заборонене законодавством, яке не встановлює виключно безготівкового способу фінансування партій. Але проблема полягає в тому, що ці кошти не декларуються ні надавачем, ні отримувачем. Про їх існування часто відомо лише кільком особам в керівництві партії чи виборчого штабу - самі рядові партійці воліють не цікавитися надміру, "чим партія багатіє". Готівкові кошти можна провести в необмеженій кількості через партійний рахунок, або через виборчий фонд, розбивши їх і представивши як внески до 400 мінімальних зарплат від різних фізичних осіб. Такі кошти можна витратити так, як вони й прийшли – готівкою в обхід будь-якого фонду, що є ще кращим. Надавачі таких коштів, як правило, не потребують звіту за них. Вони потребують послуг від партії, які й отримують, якщо об’єкт для політичної інвестицій вибрано правильно. Можливість обігу готівкових коштів є додатковим фактором уникнення вимог фінансової прозорості у виборчому процесі та й у політичному загалом.

 

Крім того, кожен охочий, записавшись членом партії, може надати партії негрошові активи – рухоме й нерухоме майно, яке партія може використовувати на власний розсуд, у тому числі, в цілях виборчої кампанії. Щоправда, розсуд цей (а саме, порядок здійснення партією повноважень власника майна і коштів) повинен бути зафіксований у статуті партії (наразі такі норми фіксуються для проформи).

 

Законодавство не обмежує партії у способах набуття усілякого добра, а лише – у джерелах надходжень: фінансову допомогу партії не можуть отримувати від органів державної влади і місцевого самоврядування (крім випадків, передбачених законом), державних і комунальних підприємств, іноземців, анонімних осіб або під псевдонімом. (Для періоду, коли партії мали право утворювати виборчі блоки, актуальною була заборона на фінансування з боку партій, які не входять до блоку.) Але кошти від фізичних і юридичних осіб можуть надходити тією мірою, наскільки це бажано вкладникам і вигідно донорам.

 

Отже, не існує жодних кількісних обмежень на фінансову і матеріальну підтримку партії поза виборами. Готовність її надавати зумовлюється лише фактом вільних фінансових активів, рівнем інвестиційної привабливості партії (її "прохідністю" та розумінням своїх зобов’язань) й характеру політики в цілому – себто самим вікном можливості отримувати прибуток через "правильні" владні рішення. Фінансування маленької міцної групки людей, партійного чи непартійного проекту, для делегування в парламент залишається вигідною справою.

 

Що стосується прозорості фінансування партій безпосередньо у виборчий період, то ця система дає збої через можливість переводити у виборчий фонд "свою" партійну безготівку, а також – "чужі" готівкові активи, не забезпечені перед цим належною прозорістю. До того ж, із виборчого фонду повинні здійснюватися не всі види проплат, а лише агітація. Тому коли партійні лідери (та й мажоритарники) запевняють, що відзвітують за кожну копійку із свого виборчого фонду, вони мовлять чисту правду. За цього лише вони не будуть звітувати про надходження і витрати поза цим фондом.

 

Фінансова звітність партій сьогодні – річ настільки необов’язкова, що, наприклад, за даними міністерства юстиції, у 2010 році лише 33 партії зі 179, що існували на той час, подали свої річні звіти. Звіти за 2011 рік, за нашими спостереженнями, опублікували буквально одиниці.

 

Витрати

 

Витрати партій у виборчий період складаються не лише з передвиборної агітації, яка може відбуватися в найбільш різноманітних формах – масових заходів, дискусій, прес-конференцій, фільмів, плакатів, телевізійних роликів, виготовлення сувенірної продукції і т.п, і т.п. – усього того, що покликане спонукати виборців голосувати "за" чи "проти" якоїсь партії.

 

Силенних коштів потребує також робота партійного офісу, передвиборчого штабу, проведення масових заходів, починаючи від з’їзду партії і закінчуючи організацією поїздок і зустрічей з виборцями, "утримуванням" членів виборчих комісій, юридичним обслуговуванням, безпековими заходами. А якщо взяти до уваги те, що не входить до офіційного набору, наприклад, роздачу "слонів" у вигляді подарунків, концертів, стипендій та все, чим багата фантазія, то суми не піддаються обчисленню.

 

Партії намагаються уникати оцінок витрат на поточні вибори. (На виборах 2006 року, коли частина коштів відшкодовувалася державою, лише задекларовані витрати на агітацію склали у Партії регіонів - і 112 млн. 698 тис. грн, блоку "Наша Україна" - 74 млн. 96 тис. грн, блоку Юлії Тимошенко – 13 млн. 500 тис. грн, Соціалістичної партії - 35 млн. 357 тис. грн, КПУ - 8 млн. 352 тис. грн, блоку Литвина - 68 млн. 827 тис. грн.) Наразі в ЗМІ поширюються лише проективні експертні оцінки, які суттєво між собою різняться, базуючись на різних методиках і базах обрахунку. Офіційною інформацією, тобто навіть лише тією, що стосується "білої" каси, суспільство не володіє і не володітиме - держава не надто переймається питанням моніторингу обігу коштів у політичному середовищі як у виборчий, так і позавиборчий період, хоча це завдання вже давно перезріло.

 

Ця вибори пройдуть не "як краще", а "як завжди". Однак після них час внести ясність у справу політичного фінансування. До 30 квітня 2013 року відповідно до взятих на себе обов’язків Україна як член GRECO мусить засвідчити прогрес у законодавчому забезпеченні прозорості політичного фінансування.

 

Сім кроків до фінансової прозорості в політиці.

 

Крок 1. Законодавче встановлення обмежень на обсяг і кількість внесків на користь партії впродовж року. Заборонити фінансування партій юридичними особами. Ці заходи, зрозуміло, не усунуть зацікавленість крупних спонсорів у політичному інвестуванні, але прислужаться зменшенню рівня залежності партії від кількох крупних донорів та "прокачування" коштів. Ясна річ, що такі законодавчі обмеження можна обійти, розбивши "свою" суму на кілька і передавши кошти через різних осіб. Тому такий крок мусить супроводжуватися системним довгостроковим фінансовим моніторингом доходів усіх громадян, що став би передумовою змін для прозорості політичного фінансування. Неможливо вимагати фінансової та ділової прозорості від політиків, від партій, самим такої уникаючи.

 

Крок 2. Встановлення докладних регулятивів внутрішньопартійного доступу до інформації про джерела фінансування партії та її витрати. Такі норми мають міститися в статуті партії, а їх зміст – бути результатом впливу членів партії на внутрішньопартійні порядки. Налагодження системи фандрейзингу, залучення до нього якомога більшої кількості партійців, наявність статутних вимог про доступ членів партії до фінансової інформації, й тим паче їх дотримання, мало би в наслідку кращий стан внутрішньопартійних відносин і зрештою руйнувало би систему "допоки існує лідер – доти існує й партія". Чи мало українських партій зійшли нанівець тому, що джерелом їхньої фінансової спроможності була ініціатива лідера (чи третьої особи) із залучення коштів, що означає по суті володіння партією?

 

Крок 3. Державний моніторинг фінансової діяльності партій. Такий мав би здійснюватися за стандартами незалежного аудиту а також передбачати встановлення єдиної форми фінансової та матеріальної звітності для партії, періоду її подання та санкцій за неподання, неповне чи невчасне її подання. Важливо також розкривати інформацію про негрошові внески, оскільки вони мають місце і передбачені законодавством. Доцільно запровадити консолідовану звітність партій включно з їхніми територіальними організаціями, які мають статус юридичної особи, а також усіма афілійованими структурами та підприємствами (наприклад, друкарнями, видавництвами).

 

Крок 4. Зобов’язання розкривати інформацію про джерела крупних внесків, мінімальну межу яких ще слід визначити. Такий захід мав би бути частиною фінансової звітності. Він дозволив би громадянам краще розуміти витоки та зумовленості партійних інтересів. Відмова парламентарів впроваджувати такий порядок років з дванадцять почергово аргументується "злочинною владою", яка почне тиснути на спонсорів і симпатиків партій.

 

Крок 5. Встановлення обмежень на витрати із виборчого фонду та витрати у виборчий період загалом. Передбачений на виборах 2002 року поріг витрат у 2 млн 550 тисяч гривень до виборів 2006 року було вилучено як норму із законодавства як неефективну. Однак наявність такого роду обмежень стимулювала б партії до пошуку інших активностей і засобів переконання, аніж масована реклама на всіх можливих носіях, та у сукупності з іншими рекомендованими заходами ставила би партії в більш-менш наближені фінансові умови.

 

Крок 6. Розвиток системи незалежного моніторингу витрат партій (принаймні, у період виборчих кампаній), який дозволив би встановити відповідність звітів партій про витрати на агітацію реальним витратам. Для того, щоб виборець отримав додаткові аргументи на користь тієї чи іншої партії, слід виконати дві необхідні умови: партії повинні оприлюднити свої проміжні звіти про витрати із виборчих фондів хоча б за декілька днів до голосування і ці дані потрібно порівняти з даними незалежного моніторингу витрат партій. Між тим, у цю виборчу кампанію з’ясувати рівень відповідності дійсних витрат партій задекларованим ними неможливо, тому що моніторинг витрат партій у виборчий період ніким не здійснюється. Навіть якби здійснювався, то така оцінка була би навздогін, бо проміжного звітування немає. Партії подають до ЦВК звіти про використання коштів виборчого фонду упродовж 15 днів після дня голосування. Але й ці звіти нічого по суті не показують: завдання ЦВК – перевірити, чи дійсно лише і лише агітаційні матеріали сплачувалися з фонду. Комісію не цікавить виявлення невідповідностей між сукупними обсягами витрат на агітацію та витратами із виборчого фонду. До того ж, на результаті виборів така перевірка аж ніяким чином не позначиться.

 

Крок 7. Наявність, як вказано в Оціночному звіті GRECO по Україні щодо прозорості фінансування партій, "ефективних, пропорційних та запобіжних санкцій" за порушення фінансування партій і виборчих кампаній та запровадження персональної відповідальності за порушення правил.

 

Наведені пропозиції не вичерпують собою все, що потрібно зробити для того, щоб наблизитися до порогу мінімальної фінансової прозорості політики, і не гарантують стовідсоткової фінансової стерильності політики в умовах, коли політичне інвестування залишається найвигіднішим видом інвестування. Але вони орієнтують у напрямі змін, які дозволять перетворити політику з гри небагатьох на спільну справу. Інше питання, чи всі хочуть цих змін?

 

Конончук Світлана, керівник політичних програм УНЦПД